• 2,929 TL

  • 3,319 TL

  • 126,390 TL

  • 78.146

ncekiler Sonrakiler

ANAYASA TARTIŞMALARI ÇERÇEVESİNDE BÖLGESEL YÖNETİM GERÇEĞİ

02 Temmuz 2012 Pazartesi 17:16

Türkiye yeni Anayasa hazırlıkları çerçevesinde önemli bir konuyu tartışmaya başladı: “Bölgesel Yönetim” veya “Bölge Yönetimi”. Bu konu esasında ülkemizde geç kalınmış bir araştırma ve tartışma konusudur. Anayasa sebebiyle de olsa bunun masaya yatırılması, ilmi çevrelerde müzakere edilmesi, siyaseten gündem teşkil etmesi ve tartışma platformlarında ele alınması olumlu bir gelişmedir. Dünya genelinde kabul gören ve çok farklı uygulama şekilleri bulunan bölgesel yönetim ya da bölge yönetimleriyle yüz yüze gelmenin ve Türkiye için konuyu aklıselimle değerlendirmenin yararlı olacağı düşünülmektedir.

Bu yazıda yerinden yönetim kuruluşları içinde bir şube olan, aynı zamanda mülki yönetim kademesi olarak da bulunan, henüz Türkiye’de uygulanmayan ve bir merkez altı (sub-national) yönetim kademesi olarak bilinen “bölge yönetimleri” inceleme konusu yapılmaktadır. Ülkemizde bölgesel yönetim kademesi gerek “mülki”, gerekse “yerel” yönetim anlamında bulunmamaktadır. Mevcut Anayasa Türkiye’de merkezle il kademesi arasında yeni bir mülki yönetim kademesi getirmeyi engellemektedir. Hali hazırdaki bölgesel kuruluşlarımız (Serbest Bölgeler, Kalkınma Ajansları, Bölge Müdürlükleri, GAP Bölge İdaresi Başkanlığı) bu kapsamın dışındadır.

Türkiye bölgesel yönetim uygulamasına geçecek mi? Geçecekse bu hangi modele göre olacak? Geçmeyecekse bu konudaki talepler nasıl karşılanacak? Bu durumda yerel yönetimler nasıl ele alınacak? Büyükşehirlerin il mülki sınırlarıyla örtüşecek şekilde büyütülmesi neler getirecek? Bu durumda İl Özel İdarelerinin görev, yetki ve statüleri ne olacak? Kalkınma Ajansları etkin ve icrai bir bölgesel yönetim kuruluşu haline getirilebilir mi? Bu tür soruların cevaplarının verilmiş olması, demokratik, sivil ruhlu, adem-merkeziyetçi ve ülke ihtiyaçlarını karşılayacak evrensel ilke ve gerçeklere uygun bir Anayasa ve vatandaş odaklı, verimli ve çağdaş bir kamu yönetimi için elzem görülmektedir.

 “Bölge” (region), her şeyden önce yönetsel bir birimdir. Ülkelerin yönetim kademelenmesinde merkezi yönetimden sonra gelen ve yerel kademeyle merkez arasında konumlanan bir idari bölümdür. Bu kademe sadece mülki bir kademe olabileceği gibi (nadiren böyledir), hem mülki hem de yerel yönetim kademesi (il ve belediye yerel yönetimlerinin üstünde yer alacak şekilde) yapılandırılmış olabilir. Bölge, bazen mülki yönetim kademesi olarak düşünülmeden salt yerinden yönetim kademesi (üst bir yerel yönetim ) olarak ta uygulanabilmektedir. Dünyadaki pratikler daha çok ikinci ve üçüncü modelin hayata geçirilmiş şekillerini içerir. 

Ayrıca şunun altını da çizmek gerekir. Bölge yönetimlerini federal devletlerdeki “eyalet”lerden ayırmak gerekir. Bilindiği gibi eyaletler “siyasi yerinden yönetime” göre bir “devlet” niteliğinde yapılanmış federe yönetim bütünlüğünü ifade ederler. Oysa bölge yönetimleri veya bölgesel yerinden yönetim birimleri “idari yerinden yönetim” anlayışla örgütlenen devlet veya alt devlet olma niteliği bulunmayan, ayrı yasama ve yürütme organları olmayan “yerel yönetim biçimleri”dir. Bu açıdan bakıldığında genellikle üniter devletlerde uygulandıkları, bununla beraber bazı federal devletlerde de eyalet yönetimi kapsamında farklı yapı ve işlevleriyle tatbikat sahası buldukları görülür. Federal bir devlet olan ABD’deki “Special District”ler yani belli kamu hizmetlerini (okul yönetimi, orman, çevre, su havzası yönetimi ve hizmetleri gibi) yürütmek amacıyla kurulmuş bulunan, diğer yönetim sınırlarını aşan ya da bu sınırlara uymayan bölgesel ölçekli irili ufaklı yerel yönetim birimleri buna örnek verilebilir. Üniter devletlerdeki bölge yönetimleri çok farklı modeller sergilemektedirler. Ülkelerin karakteristik özellikleri idari ve siyasi yapılanmalarını da belirlemektedir.

 “Geniş bir tanımla bölge”, merkezi yönetimin denetimine tabi bir alt kademe olarak tarif edilebilir. “Dar tanımı” ise anayasal statüsüne bağlı olarak farklılık göstermekle birlikte “bölgesel yerel yönetim birimi”dir. Bölgeciliğin dayandığı bölge fikri ise insani, kültürel, dilbilimsel ve diğer özellikler bütününün bir arada bulunmasının, az çok özerkliğe sahip bir siyasi varlığı meşru kıldığı fikrini savunur. Günümüzde bölgeler küresel ekonomik ve teknolojik güçlerin ve ulusal realitenin kesişme noktalarında biçimlenmektedir.

Bölge çalışmalarında kullanılan analiz düzeyleri ve fiziksel-işlevsel ayrımı anahtar role sahiptir. “Fiziksel bölgeler” temel olarak devlet tarafından denetlenen “topraksal ( territorial)”, “askeri” ve “ekonomik” alanlara gönderme yaparlar. “İşlevsel bölgelerse” “kültür” ve “Pazar” gibi topraksal olmayan ve sıklıkla devlet dışı aktörelerin denetim alanında olan faktörler tarafından tanımlanırlar. Örneğin, etnik bir grup kültürel bir bölge oluşturmak isteyebilir ve bunu bağımsız bir siyasi topluluğu destekleme için kullanabilir (Vayrynen, 2003). Her şeyden önce bölge bir alandır (space intermediaire), yerel ilişkilerden daha geniş bir coğrafyayı tarif eder. Bölge tanımı ölçü alınan kıstasa göre değişmekle birlikte, farklı değişkenlerin (doğal, sosyal, kültürel, ekonomik, güvenlik, seçim çevresi, belli kamu hizmeti alanı) az çok üst üste çakıştığı bir alanı tarif eder ki bu olgu da bu tür alanların uzun dönemde bölge olarak tanımlanmalarını meşrulaştırır (Conseil de l’Europe, 1998).

Bölgeselleşme (regionalization) ve bölgecilik (regionalism) kavramlarını da net bir şekilde ortaya koymak gerekir. Çünkü bunlara farklı anlamlar yüklenebilmektedir. “Bölgeselleşme” kavramı yaygın olarak kurumsal anlamda kullanılmakta, buna karşın “bölgecilik” siyasi ya da ideolojik bir akımı ifade etmektedir (Conseil de l’Europe, 1998). Bölgeselleşme genel olarak devletin idari örgütlenmesinde yeni bir kademe olarak tanımlanmaktadır. Morgan’a (2004) göre, “bölgeselleşme” yerel-üstü topraksal alanın (supra-national territory) en üst siyasal otorite tarafından yukarıdan aşağıya (top-down) yapılandırılmasıdır. “Bölgecilik” ise aşağıdan yukarıya doğru işleyen bir süreçtir. Bu süreci harekete geçiren ise “aşağıdan” gelen siyasi ya da kültürel taleplerim üst siyasi otorite tarafından ihmal edildiğine ilişkin izlenimdir.

Kısacası Bölge, her şeyden önce bir “idari yapı”dır. Ama onu belirleyen “sosyal sistem”dir. İnsan grupları arasında “yerel-ötesi ilişkiler”den oluşmuş, yerleşmiş ağların varlığına işaret eder. Bölgeleri önce coğrafya belirler, az ya da çok sayıdaki fiziki engeller, gözle görülür sınırları oluşturur. Yani “yer” belirleyicidir. Diğer taraftan bölge olma ölçüsü kendine özgü bir “sivil toplumu” da beraberinde getirir. Bu sivil toplum örgütsel çerçevenin sosyal iletişimi ile birlikte bir ortak değerler bütününün oluşumunu da teşvik etmesiyle şekillenir. Son ve en önemli olarak ta kendine ait bir kimlik, kurumsal kapasite ile iç ve dış meşruiyet, bölge olma niteliğini getirir (Hettne, 1999).

Türkiye yeni Anayasasını yaparken bölge yönetimi konusunun çok iyi tartışılması ve netleştirilmesi gerekir. Bugün dünyanın pek çok ülkesinde farklı yapı ve işlevlere sahip bölge yönetimi modelleri uygulanmaktadır. Bir taşra yönetimi ve üst ölçekli bir idari yerinden yönetim pratiği olarak bölgesel yönetimlerin, önemli fonksiyonlar gördüğü, birçok kamu hizmetini üstlendiği, bölgesel kalkınmayı desteklediği, bölge altı idari birimler arasında eşgüdümü sağladığı, sembolik yetkilerden çok somut yetkilere sahip oldukları, merkezle yerel arasında sağlam köprüler kurdukları, bölgesel katılım ve siyaseti realize ettikleri ve bütün bunların yanı sıra bölgesel kimliklerin korunması, ifade edilmesi, geliştirilmesi ve bölge ölçeğinde yönetimin diğer kademelerle entegrasyonu sağlanarak ulusal bütünlüğe hizmet edilmesi söz konusudur.

Bölge yönetimi bir “yerinden yönetim birimi” olarak düzenlenebilir. Yerel yönetim seçimleriyle iş başına gelen organlara sahip olacak bu üst ölçekli yerel yönetim, seçilmiş bir Meclis eliyle Anayasa ve yasalara uygun kararlar alarak, kendi içinden seçtiği bir ve yürütme organı sıfatını taşıyan Meclis Başkanı eliyle bunları yürütebilir. Temel fonksiyonları başta ekonomik kalkınma, idareler arası koordinasyon, denetim ve mali ilişkiler, kültürel bütünleşmeye hizmet, kamusal görev ve hizmetlerde etkinliğin sağlanması, sosyal gelişmenin temini ve merkez-yerel arasında köprü kurma konuları olabilecek Bölge Yönetimi bünyesinde ayrıca yürütmeye yardımcı bir Encümen de görev yapabilir. Bölge dahilindeki belediyelerin belediye başkanları ve meclislerinden seçilen üyelerin yanı sıra Bölge Meclisi için seçilmiş üyelerin meydana getirdiği bu Meclis, Bölge Yönetiminin genel karar organı olacaktır. Encümen, hem Bölge Meclisinin kendi üyeleri arasında seçtiği kişilerden hem de Bölge Yönetimi teşkilatının ana birimlerinin yöneticilerinden kurulur.  Bölge, bölge üstü ( supra-regional) ve bölge altı (sub-regional) görev ve yetki paylaşımı bir yasa ile açık ve ayrıntılı bir şekilde düzenlenebilir. Bu durumda Türkiye, en az 10-12, en çok 20-25 bölge yönetimi çerçevesinde yönetimsel alanını yeniden tanzim edebilir. Ayrıca bölge yönetimlerinin yetki ve özerklik derecelerini yeknesak yapma zorunluluğu da yoktur. Bir kısım ülkeler (Fransa, İtalya, İspanya v.d.) bölge yönetimlerine tek düze bir konum belirlemek yerine bölgenin özelliği gereği farklı statüler tanımışlardır.

Bölge yönetimi vergi kanunlarında yapılacak değişiklikle bölge alanında bir kısım vergilerde belli ölçüde oranlarını belirleme, bölgesel ölçekte bazı vergileri tayin ve tespit edebilme, bu konuda merkezi yönetime teklif getirebilme, tahakkuk, tahsil ve harcamada yasayla belirlenecek çerçevede “mali özerkliğe” sahip olabilme yetkileriyle donatılabilir.  Yine mevzuata uygun olarak kendi iç örgütlenmesini yapacak, kendi işleyiş kurallarını belirleyecek, personelini atayacak, iç denetimlerini gerçekleştirecek bir “idari özerkliğe” sahip olmaları da sağlanabilir. İdari ve mali özerklik, adem-i merkeziyetin belirleyici unsurlarıdır.

Bölge yönetimi, merkezi yönetim yapılanması içine mülki bir kademe olarak ve/veya yerel yönetim yapılanmasının içine dahil edilebilir. Eğer bölge, öncelikli olarak “bölge valiliği” biçiminde bir mülki kademe olarak tasarlanacaksa, bu taktirde aynı ölçekte bir de bölge yerel yönetimi kurulabilir. Bu durumda iki şekilde bölge ölçeğinde mülki yönetim kurmak mümkündür. “Bölge Valiliği” veya “Koordinasyon Valilik”. İlkinde il yönetiminin üst ölçeğinde birden fazla ili içine alan bir yönetim bölgesi meydana getirilir ve bu birim merkezi yönetimin taşra idaresine ait her türlü kamu hizmetinden sorumlu olur. İl ile merkez arasında yeni bir kademe oluşur. İkincisinde ise, işlevleri sınırlı daha ziyade eşgüdüm sağlayan ve iller arasında koordinasyon merkezi olarak çalışan bir yönetim birimi söz konusudur. Bu durumda yeni bir kademe oluşturulmadan bölge merkezindeki vali bölge valisi olarak görev yapar.    Ancak bölgenin salt bir mülki birim olarak da değil de aynı zamanda veya münhasıran bir yerel yönetim birimi olarak kurulması, bir yanda demokratikleşme, yerinden yönetim, idari adem-i merkeziyet ve bölgesel kimliğin tanınması gibi talep ve beklentileri karşılayacağı gibi, diğer yandan bir bölgesel yönetimler alanı olan AB’ye uyum açısından pozitif etki ve katkıları olabilecektir.

           

YAZARIN DİĞER YAZILARI

KÖŞE YAZARLARI

ANKET