ANAYASA TARTIŞMALARI ÇERÇEVESİNDE BÖLGESEL YÖNETİM GERÇEĞİ

02 Temmuz 2012 Pazartesi 17:16

Türkiye yeni Anayasa hazırlıkları çerçevesinde önemli bir konuyu tartışmaya baÅŸladı: “Bölgesel Yönetim” veya “Bölge Yönetimi”. Bu konu esasında ülkemizde geç kalınmış bir araÅŸtırma ve tartışma konusudur. Anayasa sebebiyle de olsa bunun masaya yatırılması, ilmi çevrelerde müzakere edilmesi, siyaseten gündem teÅŸkil etmesi ve tartışma platformlarında ele alınması olumlu bir geliÅŸmedir. Dünya genelinde kabul gören ve çok farklı uygulama ÅŸekilleri bulunan bölgesel yönetim ya da bölge yönetimleriyle yüz yüze gelmenin ve Türkiye için konuyu aklıselimle deÄŸerlendirmenin yararlı olacağı düÅŸünülmektedir.

Bu yazıda yerinden yönetim kuruluÅŸları içinde bir ÅŸube olan, aynı zamanda mülki yönetim kademesi olarak da bulunan, henüz Türkiye’de uygulanmayan ve bir merkez altı (sub-national) yönetim kademesi olarak bilinen “bölge yönetimleri” inceleme konusu yapılmaktadır. Ülkemizde bölgesel yönetim kademesi gerek “mülki”, gerekse “yerel” yönetim anlamında bulunmamaktadır. Mevcut Anayasa Türkiye’de merkezle il kademesi arasında yeni bir mülki yönetim kademesi getirmeyi engellemektedir. Hali hazırdaki bölgesel kuruluÅŸlarımız (Serbest Bölgeler, Kalkınma Ajansları, Bölge Müdürlükleri, GAP Bölge Ä°daresi BaÅŸkanlığı) bu kapsamın dışındadır.

Türkiye bölgesel yönetim uygulamasına geçecek mi? Geçecekse bu hangi modele göre olacak? Geçmeyecekse bu konudaki talepler nasıl karşılanacak? Bu durumda yerel yönetimler nasıl ele alınacak? BüyükÅŸehirlerin il mülki sınırlarıyla örtüÅŸecek ÅŸekilde büyütülmesi neler getirecek? Bu durumda Ä°l Özel Ä°darelerinin görev, yetki ve statüleri ne olacak? Kalkınma Ajansları etkin ve icrai bir bölgesel yönetim kuruluÅŸu haline getirilebilir mi? Bu tür soruların cevaplarının verilmiÅŸ olması, demokratik, sivil ruhlu, adem-merkeziyetçi ve ülke ihtiyaçlarını karşılayacak evrensel ilke ve gerçeklere uygun bir Anayasa ve vatandaÅŸ odaklı, verimli ve çaÄŸdaÅŸ bir kamu yönetimi için elzem görülmektedir.

 “Bölge” (region), her ÅŸeyden önce yönetsel bir birimdir. Ülkelerin yönetim kademelenmesinde merkezi yönetimden sonra gelen ve yerel kademeyle merkez arasında konumlanan bir idari bölümdür. Bu kademe sadece mülki bir kademe olabileceÄŸi gibi (nadiren böyledir), hem mülki hem de yerel yönetim kademesi (il ve belediye yerel yönetimlerinin üstünde yer alacak ÅŸekilde) yapılandırılmış olabilir. Bölge, bazen mülki yönetim kademesi olarak düÅŸünülmeden salt yerinden yönetim kademesi (üst bir yerel yönetim ) olarak ta uygulanabilmektedir. Dünyadaki pratikler daha çok ikinci ve üçüncü modelin hayata geçirilmiÅŸ ÅŸekillerini içerir. 

Ayrıca ÅŸunun altını da çizmek gerekir. Bölge yönetimlerini federal devletlerdeki “eyalet”lerden ayırmak gerekir. BilindiÄŸi gibi eyaletler “siyasi yerinden yönetime” göre bir “devlet” niteliÄŸinde yapılanmış federe yönetim bütünlüÄŸünü ifade ederler. Oysa bölge yönetimleri veya bölgesel yerinden yönetim birimleri “idari yerinden yönetim” anlayışla örgütlenen devlet veya alt devlet olma niteliÄŸi bulunmayan, ayrı yasama ve yürütme organları olmayan “yerel yönetim biçimleri”dir. Bu açıdan bakıldığında genellikle üniter devletlerde uygulandıkları, bununla beraber bazı federal devletlerde de eyalet yönetimi kapsamında farklı yapı ve iÅŸlevleriyle tatbikat sahası buldukları görülür. Federal bir devlet olan ABD’deki “Special District”ler yani belli kamu hizmetlerini (okul yönetimi, orman, çevre, su havzası yönetimi ve hizmetleri gibi) yürütmek amacıyla kurulmuÅŸ bulunan, diÄŸer yönetim sınırlarını aÅŸan ya da bu sınırlara uymayan bölgesel ölçekli irili ufaklı yerel yönetim birimleri buna örnek verilebilir. Üniter devletlerdeki bölge yönetimleri çok farklı modeller sergilemektedirler. Ülkelerin karakteristik özellikleri idari ve siyasi yapılanmalarını da belirlemektedir.

 “GeniÅŸ bir tanımla bölge”, merkezi yönetimin denetimine tabi bir alt kademe olarak tarif edilebilir. “Dar tanımı” ise anayasal statüsüne baÄŸlı olarak farklılık göstermekle birlikte “bölgesel yerel yönetim birimi”dir. BölgeciliÄŸin dayandığı bölge fikri ise insani, kültürel, dilbilimsel ve diÄŸer özellikler bütününün bir arada bulunmasının, az çok özerkliÄŸe sahip bir siyasi varlığı meÅŸru kıldığı fikrini savunur. Günümüzde bölgeler küresel ekonomik ve teknolojik güçlerin ve ulusal realitenin kesiÅŸme noktalarında biçimlenmektedir.

Bölge çalışmalarında kullanılan analiz düzeyleri ve fiziksel-iÅŸlevsel ayrımı anahtar role sahiptir. “Fiziksel bölgeler” temel olarak devlet tarafından denetlenen “topraksal ( territorial)”, “askeri” ve “ekonomik” alanlara gönderme yaparlar. “Ä°ÅŸlevsel bölgelerse” “kültür” ve “Pazar” gibi topraksal olmayan ve sıklıkla devlet dışı aktörelerin denetim alanında olan faktörler tarafından tanımlanırlar. ÖrneÄŸin, etnik bir grup kültürel bir bölge oluÅŸturmak isteyebilir ve bunu bağımsız bir siyasi topluluÄŸu destekleme için kullanabilir (Vayrynen, 2003). Her ÅŸeyden önce bölge bir alandır (space intermediaire), yerel iliÅŸkilerden daha geniÅŸ bir coÄŸrafyayı tarif eder. Bölge tanımı ölçü alınan kıstasa göre deÄŸiÅŸmekle birlikte, farklı deÄŸiÅŸkenlerin (doÄŸal, sosyal, kültürel, ekonomik, güvenlik, seçim çevresi, belli kamu hizmeti alanı) az çok üst üste çakıştığı bir alanı tarif eder ki bu olgu da bu tür alanların uzun dönemde bölge olarak tanımlanmalarını meÅŸrulaÅŸtırır (Conseil de l’Europe, 1998).

BölgeselleÅŸme (regionalization) ve bölgecilik (regionalism) kavramlarını da net bir ÅŸekilde ortaya koymak gerekir. Çünkü bunlara farklı anlamlar yüklenebilmektedir. “BölgeselleÅŸme” kavramı yaygın olarak kurumsal anlamda kullanılmakta, buna karşın “bölgecilik” siyasi ya da ideolojik bir akımı ifade etmektedir (Conseil de l’Europe, 1998). BölgeselleÅŸme genel olarak devletin idari örgütlenmesinde yeni bir kademe olarak tanımlanmaktadır. Morgan’a (2004) göre, “bölgeselleÅŸme” yerel-üstü topraksal alanın (supra-national territory) en üst siyasal otorite tarafından yukarıdan aÅŸağıya (top-down) yapılandırılmasıdır. “Bölgecilik” ise aÅŸağıdan yukarıya doÄŸru iÅŸleyen bir süreçtir. Bu süreci harekete geçiren ise “aÅŸağıdan” gelen siyasi ya da kültürel taleplerim üst siyasi otorite tarafından ihmal edildiÄŸine iliÅŸkin izlenimdir.

Kısacası Bölge, her ÅŸeyden önce bir “idari yapı”dır. Ama onu belirleyen “sosyal sistem”dir. Ä°nsan grupları arasında “yerel-ötesi iliÅŸkiler”den oluÅŸmuÅŸ, yerleÅŸmiÅŸ aÄŸların varlığına iÅŸaret eder. Bölgeleri önce coÄŸrafya belirler, az ya da çok sayıdaki fiziki engeller, gözle görülür sınırları oluÅŸturur. Yani “yer” belirleyicidir. DiÄŸer taraftan bölge olma ölçüsü kendine özgü bir “sivil toplumu” da beraberinde getirir. Bu sivil toplum örgütsel çerçevenin sosyal iletiÅŸimi ile birlikte bir ortak deÄŸerler bütününün oluÅŸumunu da teÅŸvik etmesiyle ÅŸekillenir. Son ve en önemli olarak ta kendine ait bir kimlik, kurumsal kapasite ile iç ve dış meÅŸruiyet, bölge olma niteliÄŸini getirir (Hettne, 1999).

Türkiye yeni Anayasasını yaparken bölge yönetimi konusunun çok iyi tartışılması ve netleÅŸtirilmesi gerekir. Bugün dünyanın pek çok ülkesinde farklı yapı ve iÅŸlevlere sahip bölge yönetimi modelleri uygulanmaktadır. Bir taÅŸra yönetimi ve üst ölçekli bir idari yerinden yönetim pratiÄŸi olarak bölgesel yönetimlerin, önemli fonksiyonlar gördüÄŸü, birçok kamu hizmetini üstlendiÄŸi, bölgesel kalkınmayı desteklediÄŸi, bölge altı idari birimler arasında eÅŸgüdümü saÄŸladığı, sembolik yetkilerden çok somut yetkilere sahip oldukları, merkezle yerel arasında saÄŸlam köprüler kurdukları, bölgesel katılım ve siyaseti realize ettikleri ve bütün bunların yanı sıra bölgesel kimliklerin korunması, ifade edilmesi, geliÅŸtirilmesi ve bölge ölçeÄŸinde yönetimin diÄŸer kademelerle entegrasyonu saÄŸlanarak ulusal bütünlüÄŸe hizmet edilmesi söz konusudur.

Bölge yönetimi bir “yerinden yönetim birimi” olarak düzenlenebilir. Yerel yönetim seçimleriyle iÅŸ başına gelen organlara sahip olacak bu üst ölçekli yerel yönetim, seçilmiÅŸ bir Meclis eliyle Anayasa ve yasalara uygun kararlar alarak, kendi içinden seçtiÄŸi bir ve yürütme organı sıfatını taşıyan Meclis BaÅŸkanı eliyle bunları yürütebilir. Temel fonksiyonları baÅŸta ekonomik kalkınma, idareler arası koordinasyon, denetim ve mali iliÅŸkiler, kültürel bütünleÅŸmeye hizmet, kamusal görev ve hizmetlerde etkinliÄŸin saÄŸlanması, sosyal geliÅŸmenin temini ve merkez-yerel arasında köprü kurma konuları olabilecek Bölge Yönetimi bünyesinde ayrıca yürütmeye yardımcı bir Encümen de görev yapabilir. Bölge dahilindeki belediyelerin belediye baÅŸkanları ve meclislerinden seçilen üyelerin yanı sıra Bölge Meclisi için seçilmiÅŸ üyelerin meydana getirdiÄŸi bu Meclis, Bölge Yönetiminin genel karar organı olacaktır. Encümen, hem Bölge Meclisinin kendi üyeleri arasında seçtiÄŸi kiÅŸilerden hem de Bölge Yönetimi teÅŸkilatının ana birimlerinin yöneticilerinden kurulur.  Bölge, bölge üstü ( supra-regional) ve bölge altı (sub-regional) görev ve yetki paylaşımı bir yasa ile açık ve ayrıntılı bir ÅŸekilde düzenlenebilir. Bu durumda Türkiye, en az 10-12, en çok 20-25 bölge yönetimi çerçevesinde yönetimsel alanını yeniden tanzim edebilir. Ayrıca bölge yönetimlerinin yetki ve özerklik derecelerini yeknesak yapma zorunluluÄŸu da yoktur. Bir kısım ülkeler (Fransa, Ä°talya, Ä°spanya v.d.) bölge yönetimlerine tek düze bir konum belirlemek yerine bölgenin özelliÄŸi gereÄŸi farklı statüler tanımışlardır.

Bölge yönetimi vergi kanunlarında yapılacak deÄŸiÅŸiklikle bölge alanında bir kısım vergilerde belli ölçüde oranlarını belirleme, bölgesel ölçekte bazı vergileri tayin ve tespit edebilme, bu konuda merkezi yönetime teklif getirebilme, tahakkuk, tahsil ve harcamada yasayla belirlenecek çerçevede “mali özerkliÄŸe” sahip olabilme yetkileriyle donatılabilir.  Yine mevzuata uygun olarak kendi iç örgütlenmesini yapacak, kendi iÅŸleyiÅŸ kurallarını belirleyecek, personelini atayacak, iç denetimlerini gerçekleÅŸtirecek bir “idari özerkliÄŸe” sahip olmaları da saÄŸlanabilir. Ä°dari ve mali özerklik, adem-i merkeziyetin belirleyici unsurlarıdır.

Bölge yönetimi, merkezi yönetim yapılanması içine mülki bir kademe olarak ve/veya yerel yönetim yapılanmasının içine dahil edilebilir. EÄŸer bölge, öncelikli olarak “bölge valiliÄŸi” biçiminde bir mülki kademe olarak tasarlanacaksa, bu taktirde aynı ölçekte bir de bölge yerel yönetimi kurulabilir. Bu durumda iki ÅŸekilde bölge ölçeÄŸinde mülki yönetim kurmak mümkündür. “Bölge ValiliÄŸi” veya “Koordinasyon Valilik”. Ä°lkinde il yönetiminin üst ölçeÄŸinde birden fazla ili içine alan bir yönetim bölgesi meydana getirilir ve bu birim merkezi yönetimin taÅŸra idaresine ait her türlü kamu hizmetinden sorumlu olur. Ä°l ile merkez arasında yeni bir kademe oluÅŸur. Ä°kincisinde ise, iÅŸlevleri sınırlı daha ziyade eÅŸgüdüm saÄŸlayan ve iller arasında koordinasyon merkezi olarak çalışan bir yönetim birimi söz konusudur. Bu durumda yeni bir kademe oluÅŸturulmadan bölge merkezindeki vali bölge valisi olarak görev yapar.    Ancak bölgenin salt bir mülki birim olarak da deÄŸil de aynı zamanda veya münhasıran bir yerel yönetim birimi olarak kurulması, bir yanda demokratikleÅŸme, yerinden yönetim, idari adem-i merkeziyet ve bölgesel kimliÄŸin tanınması gibi talep ve beklentileri karşılayacağı gibi, diÄŸer yandan bir bölgesel yönetimler alanı olan AB’ye uyum açısından pozitif etki ve katkıları olabilecektir.

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•